Área Verde. Bien de dominio público.

Por: Sócrates David Peña Cabral

Socrates David Pena Cabral foto mas recienteHenri Lefebvre escribió su libro ¨El derecho a la ciudad (1968)¨ tomando en cuenta el impacto negativo sufrido por las ciudades con la conversión de éstas en una mercancía al servicio exclusivo de muy particulares intereses, y allí construye una propuesta política que parte de la ciudad para reivindicar la posibilidad de que sus habitantes vuelvan a adueñarse de ella, pues frente a los efectos causados por la privatización de los espacios urbanos y el uso mercantil de la ciudad, habla de una nueva perspectiva política denominada "derecho a la ciudad", restaurar, instaurar la posibilidad del "buen vivir" para todos y hacer de la urbe "el escenario de encuentro para la construcción de la vida colectiva¨.

Los jardines, los parques, las zonas verdes o el arbolado son elementos claves para mantener una buena calidad de vida en las ciudades y favorecer el bienestar de las personas. Es un punto esencial del urbanismo, la creación de nueva floresta y la buena gestión de tales zonas, pero ahora, en lo particular, no entraremos en los detalles de su necesidad y lo propicio, ni expondremos sobre las teorías que sirven para dibujar un entorno adecuado, solo diremos que en el derecho a la ciudad, el área verde es la regla y es un eje del buen vivir urbano, por eso han sido sometidas a normativas muy particulares.

La ley No. 675 sobre Urbanización, Ornato Público y Construcciones, exige que cuando una persona o entidad someta a la autoridad municipal un proyecto de ensanche o urbanización, deberá contemplarse, entre otras cuestiones, espacio para área verde, y se entenderá de pleno derecho que lo hace, en el caso de que el proyecto sea aprobado, de todos los terrenos que figuren en el proyecto destinados para parques, avenidas, calles y otras dependencias públicas, renunciando en favor del dominio público.

Admitido el proyecto por el concejo municipal, las autoridades podrán utilizar inmediatamente dichos terrenos para tales finalidades, sin ningún requisito. Quiere decir, que el municipio contará con una zona que deberá aprovechar dentro de su política urbanística, pero de cuyo espacio no adquiere la propiedad, ya que solo recibe el bien con características de dominio público.

Lo cierto es, que en las urbanizaciones y lotificaciones, las calles, zonas verdes y demás espacios destinados al uso público quedan consagrados al dominio público con el registro de los planos, pues no puede una alcaldía declarar unilateralmente como área verde una propiedad registrada a favor de un particular . Esto implica que los ayuntamientos no son propietarios de los ámbitos de dominio público, sino que tienen bajo su responsabilidad la administración, conservación y vigilancia de esos espacios cuando le son entregados para su utilización en interés colectivo.

Existen diversas normas jurídicas que establecen cuáles son los bienes que corresponden al dominio público, siempre partiendo de lo establecido en el artículo 9 de la constitución dominicana, que concede protección por parte de los poderes públicos para garantizar su gestión y preservación a bienes fundamentales de la nación, indicando que la ley regulará las condiciones, formas y servidumbres en que los particulares accederán al disfrute o gestión de dichas áreas.

A su vez, en ley adjetiva puede encontrarse una serie de disposiciones relativas al dominio público, pero más específicamente, en su artículo 179 la ley núm. 176-07 sobre el Distrito Nacional y los Municipios, expresa que los bienes de dominio público son los destinados por el ayuntamiento a un uso o servicio público; son bienes de uso público local, los caminos y carreteras, plazas, calles, paseos, plazas, parques, aguas, fuentes, canales, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y vigilancia sean de la competencia del municipio.

Tal y como sostuvo en su precedente la sede constitucional “el patrimonio nacional está constituido por una masa de bienes de los cuales unos son de dominio privado y otros de dominio público. Esta última categoría de bienes no es susceptible de propiedad privada porque le pertenece a todos los dominicanos”. Para mejor comprensión, es importante señalar, que el régimen de los bienes públicos se encuentra configurado en dos grandes grupos: 1) Bienes de dominio público, y 2) Bienes patrimoniales o de dominio privado. Los primeros son aquellos que poseen una titularidad pública y la afectación a un fin público (recursos naturales, puentes, autopistas, etc). Son bienes de gran importancia para el Estado y por ende están provistos de un régimen jurídico restringido por constituir de interés muy general. Y por otro lado, se encuentran los llamados bienes patrimoniales o de dominio privado, que son aquellos que siendo propiedad de la administración, no se encuentran destinados a un uso exclusivamente público, ni afectados a ningún servicio. Estos bienes en principio están sometidos al derecho privado y a las condiciones que la ley prevé para su disposición.

En ese mismo tenor la mencionada ley núm. 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios, en su artículo 180, describe cuales son los bienes patrimoniales, al establecer que “son bienes patrimoniales, los que siendo propiedad del municipio, no estén destinados a uso público ni afectados a algún servicio público y puedan constituir fuente de ingresos para el mismo”. La lectura de lo anteriormente referido da cuenta de que la principal diferencia entre estos dos tipos de bienes es su régimen de uso y su afectación.

El espacio destinado a un área verde, resulta, por mandato legal, un bien de dominio público, pues se busca proteger y asegurar de esa forma que se apliquen a los fines de beneficio general que les corresponden, haciendo realidad el postulado de prevalencia del interés común, y la concepción extendida en toda la legislación dominicana es que este tipo de bienes tienen la característica de imprescriptible, inalienable, inembargable y en los casos de inmuebles, no procede el saneamiento sobre el mismo a favor de ninguna persona física o moral. Corresponde al Estado su tutela, administración, conservación y protección, por lo que a los ayuntamientos se les impone garantizar la máxima protección jurídica de los mismos, pues no podrían ser objeto de una enajenación pura y simple, sea donación o venta, como ha precisado la jurisdicción constitucional, ya que la atribución “responde al hecho de que los ayuntamientos son los entes encargados de la administración, conservación y vigilancia de la utilización y explotación que den a los munícipes a los bienes pertenecientes a su municipio” sean de dominio público o patrimonial.

Es competencia exclusiva de los ayuntamientos solo normar y gestionar el espacio público. Así, la venta o donación de una porción del área verde de una urbanización, de dominio público, es nula, pues según el párrafo II del artículo 106 de la ley 108-05, el ¨dominio público es imprescriptible, inalienable, inembargable y no procede del saneamiento sobre el mismo a favor de ninguna persona física o moral ¨. Jurídicamente, la inalienabilidad significa que los bienes de dominio público no están sujetos a acción reivindicatoria o de posesión definitiva o provisional y que los particulares y las instituciones públicas sólo podrán adquirir sobre el uso, aprovechamiento y explotación de estos bienes, los derechos regulados en la propia Ley.

En fin, los concejos de regidores no están facultados para disponer de los bienes de dominio público, de áreas verdes, pero igual este tipo de bienes no poseen una característica de inmutabilidad respecto de su naturaleza; es decir, los entes edilicios, en situaciones especiales, atendiendo a criterios de racionalidad y siempre que se garantice un interés general, un nivel de protección comunitario, al medio ambiente, la salud humana, etc., lo único que pueden promover es la desafectación de bienes inmuebles de dominio público, pues de vez en cuando puede surgir una necesidad, por momentos imperiosa, de contar con un espacio para construir un centro educativo, deportivo, religioso o comunitario, etc., y resulta muy necesario considerar la utilización de un bien inmueble de dominio público que pudiera observarse propicio al fin colectivo. Para ello, antes que inmiscuirse en ¨aprobar¨, el concejo de regidores debe explicar que es menester y motivar la disposición del bien, hacer planteamientos públicos, pues resulta un mandato legal que se justifique la alteración del estatus jurídico de los bienes de dominio público de los municipios, obligando a señalar palmariamente su conveniencia y legalidad.

Los ayuntamientos quedan comprometidos en establecer una correcta e indiscutible descripción del bien, estableciendo el derecho de manera precisa, sustentar la petición en una resolución que muestre el interés general y aclarar la ¨ imperiosa necesidad¨ que se tiene para desafectar el bien, debiendo constar todo y fielmente plasmado en un acto administrativo, para luego entregarlo y proponerlo algún representante ante el senado o la cámara de diputados, y así el asunto pueda ser sometido como iniciativa legislativa, conforme lo dispone el artículo 107 de la Ley No. 108-05 y alcanzar la desafectación del dominio público, ya que ésta se produce exclusivamente por ley y tiene como objeto declarar el inmueble como dominio privado del Estado y ponerlo dentro del comercio.

El congreso de la republica, ejercerá sus funciones y asumirá la responsabilidad de aprobar la ley que entiende necesaria, pues no le corresponde autorizar o ratificar disposiciones municipales, sencillamente mediante ley dispondrá o no, la desafectación del dominio público que sea sometido, y la norma que resulte promulgada deberá indicar de manera clara la descripción del inmueble y para lo cual es dispuesta la desafectación, su utilidad; Ejemplo, indicar ¨exclusivamente para la construcción de una parroquia, un cancha deportiva o el fin por el cual queda desafectado el bien¨ y por lo cual, eventualmente se producirá la disposición del mismo.

En definitiva, para despojarse de un área verde, los ayuntamientos deben contar antes con la ley que establece la desafectación del bien con interés, pues constituye la base del dictamen, por así decirlo, de la desincorporación del bien de dominio público municipal que permitirá introducirlo en el ámbito del comercio y definir la enajenación, por venta o donación, pues de lo contrario, la inconsulta y ligera actuación municipal, pudiera colocar a los regidores bajo la posibilidad de una sanción penal.

En relación a los bienes de dominio público municipales, la ley 176/07 estableció que ¨la alteración del estatus jurídico de los bienes de dominio público¨, en violación a la norma y de parte de los funcionarios de los ayuntamientos para los efectos legales, constituye un delito equivalente al desfalco, la abstención o colusión en el Código Penal vigente. Además de las penas señaladas por el Código Penal, el culpable o los culpables podrían ser condenados al pago de una indemnización por los perjuicios causados al ayuntamiento, así como también a la inhabilitación para el servicio público prevista por dicho Código Penal.

De lo anterior deriva la importancia de que los concejales conozcan que los Ayuntamientos pueden anular sus propias resoluciones, adoptando el principio de autotutela administrativa, siempre oportuno cuando son advertidos omisiones o errores en los trámites de sala capitular y aprobaciones sin debida orientación.

Debe quedar claro que todas las personas y los órganos que ejercen potestades públicas están sujetos a la Constitución, a las leyes y a todo el ordenamiento jurídico del Estado.

Es cierto que nuestro ordenamiento jurídico invita a todo y toda servidor/a público y, además, a toda persona que habite en territorio dominicano, a tener un alto celo por nuestro medio ambiente, pero igual por el debido cuidado y protección de sus bienes del dominio público. A partir de la normativa señalada, reforzada en el artículo 138 de la Constitución, queda consagrado en la República Dominicana, la obligación del sometimiento pleno por parte de la Administración, en toda su actuación, a la ley y a la Constitución, y dicho principio conocido como “de legalidad” o “juridicidad”, viene a ser el eje fundamental del Estado de Derecho.

Es importante entonces, reiterar que el debido proceso y el cumplimiento de toda formalidad, sirve contra el equívoco y la posible arbitrariedad de la administración pública, municipal o no, en sus actuaciones, sea actuando erróneamente con la entrega de bienes de dominio público sin cumplir con tramite de ley o también negando la posibilidad de la desafectación de forma arbitraria y sin justificación valida.

Por tanto, la exigencia de que la Administración ciña su actuación a un procedimiento previamente creado, en todos y cada uno de sus actos, constituye una garantía de que la actividad administrativa es transparente, objetiva, participativa y, sobre todo, que se realiza para garantizar el pleno respeto a todos los derechos, a la constitución y las leyes.

El servicio objetivo al interés general caracteriza a una buena administración y, por el contrario, el servicio subjetivo al que manda o al partido del que manda, es una mala administración pública, cada vez más presente en tantas latitudes.

Referencias:

1. Art. 6 de La ley No. 675 sobre Urbanización, Ornato Público y Construcciones

2. TC/0242/13

3. Artículo 179, Ley núm. 176-07, sobre el Distrito Nacional y los Municipios

4. Código Civil dominicano en sus artículos 537 al 542, la Ley núm. 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios, en los artículos 178 al 181, y la Ley núm. 64-00, General sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales en sus artículos 126 y 147. Articulo 106, ley 108-05 de Registro Inmobiliario.

5. TC/0020/14

6. TC/0194/13

7. Derecho Administrativo en la Jurisprudencia Constitucional Dominicana; Sigmund Freund Mena, 2017.

8. Por ejemplo en los ayuntamientos, un camión volteo es bien patrimonial que bajo necesidad probada puede ser enajenado por la administración local, siguiendo lo previsto en la ley y sometiendo a subasta pública, exceptuando el caso de las permutas con otros bienes de carácter inmobiliario. (art.183 ley 176-07) y en los casos de enajenación de inmuebles de tipo patrimonial con la autorización del presidente de la republica. Art. 128 CD, ordinal 3, inciso d.

9. TC/0139/18

10. TC/0456/15

11. Art. 19 de la Ley No. 176-07

12. Art. 181 ley 176/07.

13. TC/0012/16

14. Expresión manifestada en twitter, por el Profesor en Derecho administrativo, Jaime Rodríguez Arana.

15. El derecho a la ciudad y el buen vivir urbano; María José Lubertino